全面理解“十一五”的区域政策

　　 记者：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(下文简称“十一五”规划建议)，把统筹区域协调发展作为一个必须坚持的原则，并专门列出一个部分阐述“促进区域协调发展”。可见区域协调发展问题已经成为“十一五”期间的一项重要任务。各位专家都是长期致力于中国区域发展理论与实践研究的，有的还是国家“十一五”规划专家组的成员，你们认为应该如何理解“十一五”期间的区域政策？

　　 杜平：“十一五”规划建议中关于“促进区域协调发展”的表述有一个很大的变化，我把这种变化归纳为“四个板块、四类功能区、四种机制”。

　　 所谓“四个板块”，即“十一五”规划建议中表述的“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”。值得关注的是，“十一五”规划建议明确地提出了西部、东北、中部、东部等区域的发展方向和重点，这种变化透出两种政策导向：一是东部、中部、西部、东北4个区域都应发挥自身优势，做好自己该做的事情；二是国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。

　　 所谓“四类功能区”，就是“十一五”规划建议中表述的“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。”我认为，按照“优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发”的分类，根据不同区域的功能定位实施不同的区域政策，是一个很大的进步，表明我国区域发展战略出现了从“切块式”发展向更加讲求科学性、合理性转化的趋势。

　　 对于这“四类功能区”要把握两点。第一是对各主体功能区要有不同的评价标准。譬如对禁止开发的生态区就不要把GDP当成衡量标准，这样地区的GDP可以是零增长甚至负增长；对于优先开发地区也不能光看GDP，要考核其人均收入增长。第二是要实施功能性经济政策。现在纳入考虑范畴的有财政政策、税收政策，今后也许还需要纳入投资政策。

　　 所谓“四种机制”，指的是“十一五”规划建议中提出“健全区域协调机制”，并把这种协调机制明确细分为“市场机制”、“合作机制”、“互助机制”、“扶持机制”。前三种机制强调的是区域之间的关系，是以市场为基础的，而扶持机制，则强调的是“按照公共服务均等化的要求，加大国家对欠发达地区的支持力度”。

　　 总之，“十一五”规划建议给我们描述了一个新的区域经济的战略，政策导向，甚至包括国家调控方式。

　　 杨开忠：“十一五”规划建议透露出一个重大的信息，就是我们的区域政策模式发生了4个重大转变。

　　 第一个重大转变，是由平衡抑或不平衡的区域发展政策向把全国作为一个相互联系、相互依赖的整体进行统筹的一体化的区域发展政策的转变。

　　 一方面，随着全国统一的交通运输体系发展和商品经济发展，我国地区之间的投资、生产、贸易、消费联系越来越强了，一个地区的兴衰越来越直接或间接地、较大规模地影响别的地方发展；这为区域政策转向把全国作为一个统一的多区域整体进行统筹提供了客观的生产力条件和要求；另一方面，市场经济体制的进一步建立健全，也需要进一步打破区域壁垒，把一体化作为区域政策的基础，这为区域政策转向统筹的一体化区域政策提供了体制条件和要求。因此，实现区域政策从传统的平衡抑或不平衡模式转向统筹的一体化模式是我国经济和社会发展的要求。这个转变不仅表现在提出必须促进城乡区域协调发展，而且突出表现在“十一五”规划建议提出的“四种机制”，首先最重要的是全国统一的市场机制，然后是区域合作机制和互助机制，以及扶持机制。如果说扶持机制在资源配置上带有一定平衡导向的话，其他三种机制，都是推动全国区域经济一体化的，以最大限度地发挥各个地方的优势。

　　 第二个重大转变，是由过去的重在地区之间资源配置的区域政策转向重在培育区域竞争优势。如何提升区域竞争力不仅成为区域发展的头等大事，而且也成为提升国家国际竞争力的重大问题。为了适应和驾驭这种趋势，我国区域政策转向了着力培育和提升各个区域竞争力。因此，“十一五”规划建议提出坚持推进西部大开发、振兴东北地区、促进中部崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。

　　 第三，转向经济、社会、生态协调的区域政策。“十一五”规划建议从经济、社会、生态协调发展的高度，提出了空间成长管理思路，具体表现为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能不同的区域划分取向。这是一个重大创新。可以预见，下一步就是要沿着“定区位、定性质、定规模、定时序”四个方向来深化落实。这牵扯到一系列的问题，关键是空间尺度的选择。如果我们把这四个方向深化落实了，我们注重空间成长管理的新的区域政策，就能够真正发挥它的效用。

　　 第四，从单纯侧重陆地向陆地和海洋协调发展区域政策转变扩展。“十一五”规划建议在促进区域协调发展中，明确提出“积极发展海洋经济”。这标志着我国开始把海洋纳入区域协调发展的总体格局当中。

　　 “十一五”区域发展有哪些趋势

　　 记者：“十一五”规划建议如此重视区域经济，的确令人振奋。我们的记者在各地采访，也充分感受到各地跨区域的合作热情。那么，在“十一五”期间，我们的区域经济发展，会出现哪些新的变化和趋势？

　　 魏后凯：我们有一个预测，“十一五”期间区域经济发展会出现五大趋势。

　　 第一，区域经济的一体化发展会不断加快，会出现一些大都市圈。在这个基础上，未来区域间的竞争，不是单个城市的竞争，而是以都市圈为基础的区域间的整体竞争。

　　 第二，产业转移会进一步加快。国际产业链向中国转移，由过去转移加工制造业，到现在转移公司总部、市场营销机构、营运中心等整个产业链。在这种背景下国内的产业转移也会加快。

　　 第三，产业的集群化也会加快。现在很多地区，都在重视产业集群，区域经济可能会出现一种特色发展的趋势。

　　 第四，会出现一些新型的产业分工。

　　 过去我们的产业分工，比如西部发展农业，东部发展工业，这是地域之间的分工。后来，发展到每一个地区都在发展相同的产业，但发展的产品不一样。这是产品之间的分工。现在出现一个新的态势，大家都在发展同一个产品，但是产业链的阶段不一样，比如长江三角洲，公司总部、运营中心在上海，一般的加工制造，可能会扩散到周边地区去了，零部件，又在另外一个地区，按照产业链的不同阶段进行分工。也就是说，我们产业发展在空间上是分离的。最后因为公司总部、产品研发、市场营销集中在大城市，会形成一些区域管理控制中心。

　　 第五，各类开发区会呈现出一种融合的趋势。

　　 张可云：“十一五”区域经济发展的新亮点，从全局的角度来看，是新一轮的区域合作。

　　 这次新一轮的区域合作，是从上个世纪90年代后期开始活跃起来的。与上个世纪80年代相比，新一轮区域合作从各地方政府主导转变为企业主导。

　　 在这种形势下，各地方政府该怎么调整自己的定位？实际上是一个机制创新问题。在新一轮的区域合作中，各地方政府要为企业跨区域的活动创造条件。

　　 目前，区域经济发展的规律已经初步显现。东西部互动的格局已经逐步形成，东部向中西部进行产业转移，中西部吸纳东部转移的产业化技术。根据一般经验，中国的发达省份人均GDP达到5000到6000美元后，必须调整内部的产业结构和产业布局，现在，东部已经产生了这种推力，而西部地区经过十多年的准备，也已经具备了吸收能力。

　　 今后，西部的发展会加速，大开发的基础条件已经有了很大的改善，还有很多待开发的特色资源。经过多年的准备，西部一些地区已经具备了一种超常规发展的合力。

　　 统筹城乡发展的抓手是什么

　　 记者：“十一五”规划建议提出，“必须促进城乡区域协调发展”。把落实区域发展总体战略和推进城镇化、建设社会主义新农村结合起来，这是一个新的思路。那么，在这个思路下面，我们统筹城乡区域发展的抓手是什么？

　　 戴均良：我们在推进区域协调发展的过程中，要统筹推进城市化和建设社会主义新农村。“十一五”规划建议把推进城镇化和建设社会主义新农村联系起来考虑是个大飞跃。

　　 全面建设小康社会，难点在农村和西部地区。统筹城乡地区协调发展，是区域经济协调发展的重要内容。农村的社会主义现代化建设，是中国现代化建设全局的一个重要部分，也是城镇化健康发展的保证。只有农村现代化建设保持相应水平，保持良好的基础，城镇化才能得以持续稳步发展。如果农村的建设跟不上，不仅不符合党的宗旨和全面建设小康社会的要求，而且在客观上也不利于经济全局的发展和稳定。

　　 农村的发展必须跟上城镇化和城镇现代化的发展步伐，不能过于滞后。而且，我们已到了“工业反哺农业、城市支持农村”两个趋向的阶段。在城市化、工业化的中后期阶段，世界的规律都是如此，中国也开始了这个阶段。

　　 在城镇化过程中，要按新的城市化的原则推进。最近，中央提出了“坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展”。过去有人曾经提出要限制大城市发展，但中国不发展大城市、特大城市，不符合集约发展的要求。因为我们人口太多，没有中心城市的带动，区域经济就发展不起来。目前的现状是，除珠三角、长三角、环渤海地区的一些大城市外，中西部的城市都存在城市功能不足、发展规模不大、辐射功能不强的问题。

　　 集约发展也是世界一些国家的成功经验，日本、美国、英国、韩国、澳大利亚等国家，几大城市群集聚了全国60%—70%的人口和经济总量。集约出效益，集约出竞争力，集约出活力。

　　 努力做大城市经济规模。从国情来讲，必须搞好行政中心城市的经济建设。省会城市经济、市府经济、县城经济，这是三个层次。如果统计一下省会经济、市府经济、县城经济的规模，占全国经济总量大概在70%—80%以上。我国有地级建制几百个，县和县级市2000余个。如果把这些中心城市建设好了，整个国家城镇体系的骨干就有了，支柱也有了。

　　 现在的不足是县级市数量太少，地级市的功能较弱，一个地级市一般都是几百万人口、几万平方公里的区域中心城市，但大多数地级市的区域辐射带动功能很不够。有很多地级市，只有一个市辖区，人口也就是四五十万，有的只有二三十万，很难发挥经济辐射作用。

　　 行政区划调整要尽力为中心城市发展、地一级中心城市发展创造体制条件。

　　 县级城市现在发展还很不够。从集约发展的要求考虑，我们应引导中心镇、重点镇向小城市发展，适度增加一些县级城市。目前全国县乡镇都不同程度地存在规模偏小的问题，不符合集约发展要求。在2000余个县(市)中，20万人以下的有300多个，有不少分布在平原地区。

　　 在促进区域经济发展中，如何发展城市的带动作用，尤其是中心城市的带动作用，是个大的课题。在这方面要有点作为，为区域经济发展、全面建设小康社会，从体制上创造更好的条件。

　　 杨开忠：城市群和产业群的发展，是统筹城乡区域发展的重要抓手。

　　 城市群、产业群是客观现象，但又不仅仅是客观现象。在经济全球化时代，作为客观现象，你可以看到各种城市群、产业群或企业群。因为无论是城市群，还是产业群，它都能够比较充分地利用规模经济，包括内部规模经济和外部规模经济，促进经济发展，促进创新。所以世界上经济最活跃的往往都是一些产业集群和大都市群。

　　 改革开放以来，我国在相当长的一段时期之内，都是依靠自然资源和廉价劳动力来获取竞争优势，这是低成本的竞争优势，是一种资源驱动型的模式。随着经济发展，国内市场越来越大、越来越成熟，我国经济进入到一个报酬递增驱动或规模经济驱动阶段。

　　 我国已经进入到一个大都市圈化时代，在未来一段时间内，会有越来越多的人口，越来越多的经济活动向大都市圈集聚。

　　 区域“自下而上”经济一体化越来越突出。为什么呢？因为只有冲破地方之间的壁垒，才能去享受全国这个大市场的规模效应，才能获取规模经济。所以经济一体化是受经济发展新阶段内在的、深层次的动力驱动的，是不可扭转的一种趋势。

　　 面对这样的趋势，从大都市圈的角度来看，怎么办？

　　 要把都市圈化作为统筹城乡，推进城乡一体化的战略基地。现在北京、上海、成都等大城市在实行城乡一体化，包括教育、卫生、就业的一体化。这是我国都市圈化在这个尺度上的具体表现。应该因势利导，积极推进。

　　 在这个过程中，农村要推进四化，一是农业要工业化；二是农民要工人化；三是村落要集中化，把农村基础设施建设和公共服务的提供与村落集中化有机地结合起来，以保证这些投入发挥最大限度的效应；四是村组要企业化。

　　 另一方面，以大都市圈为中心来组织全国性或区域性一体化的交通体系建设、统一的要素市场和商品市场体系的建设，这样才能发挥大都市圈的辐射和带动作用。(肖导 整理)

为什么要明确不同区域的功能定位

杜平 国务院西部地区开发领导小组办公室综合规划组组长

戴均良 民政部区划地名司司长

杨开忠 北京大学中国区域经济研究中心主任

魏后凯 中国社会科学院西部发展研究中心主任

张可云 中国人民大学公共管理学院区域经济与城市管理研究所教授

来源：经济日报

编辑：weim