铁路国有的正当与失当

　　铁路如同一切新鲜玩意儿一样，都不是中国人的创造，而是西方工业革命的产物。中国在被迫拖入世界经济体系之后，就知道了蒸汽机，知道了铁路，但是由于中国的经济发展还没有到那一步，所以在很长一段时间里，铁路在中国一直没有转为实践的机会。等到中国有机会大规模从事铁路建设时，谁也想不到的是，铁路竟然将一个王朝彻底摧毁。

　　资本不会因为民族而善良

　　近代中国的铁路建设起步较迟，大规模有计划、有规划的铁路建设是在签订《马关条约》之后，因为这个条约规定日本臣民可以自由地到中国开办企业，列强根据利益均沾原则也相继将大量资金投入中国这个尚未开发的广袤市场。随着经济腾飞、物流增加，大规模的铁路建设就自然而然提上了日程。

　　中国在1895年之后开始的大规模铁路建设，遇到的最大困难不是传统，不是文明冲突，不是中国人不能接受，而是实实在在的经济压力。中国缺少资金，缺少技术，所以第一批铁路建设，主要还是依靠外国资本和外国技术。

　　1895年7月19日，署两江总督张之洞建议朝廷加紧铁路建设，改变先前不允许外资进入铁路建设的既定政策，可以考虑在开始阶段允许西方小国的商业资本投资到中国的铁路工程上。张之洞的理由是，中国的版图太大了，长时期利不能兴，弊不能去，除去各种复杂原因外，一个重要的原因就是地势的阻隔，各地交通不便，不能顺利地交流。中国只有架构起基本的铁路路网，只有使万里之外旦夕可至，才有可能改变中国的经济构成和经济环境，进而改变整个国家的气象。不过，张之洞也强调，西方小国的钱可以用，大国的钱最好别用。他担心铁路开始获利后，收回会费口舌，只有那些小国、远国，商业资本或许不至于给未来中国留下什么困扰。

　　张之洞以及其他一些人的建议获得了朝廷的认同，当帝国主义发展到资本输出阶段时，中国铁路大发展在资金筹措上确实不是问题。那时的中国一心一意谋发展，不拘一格使用外国资本，或借钱自己修筑，或允许外国资本在中国的总体规划中自行修筑，总而言之，是希望用各种各样的资金和合作方式，尽快地将中国的基本路网建构起来。

　　经过几年努力，利用外国资本修建的津卢铁路1897年建成通车了，这对外国资本是极大的鼓励，资本的趋利性使外国资本潮水般地涌进中国，那时的中国想不用外国人的钱都不行，于是卢汉铁路、粤汉铁路、津镇铁路等相继上马，东北路网也开始勘察和构筑，直至今天依然有效的两条南北大动脉，其实就是那时打下的基础。

　　外国资本对中国铁路的高度热情，当然不是为了帮助中国发展，而是因为这个项目有利可图。不过，清政府在甲午战争后借款筑路，客观上是一个正确的选择。如果不是采用这个办法，中国铁路路网不可能在那几年获得超常规的大发展。至于让各国从中国铁路建设上获取大量利益和超额利润，这是落后国家在寻求超常发展模式时必须付出的代价，也是资本的本性。

　　从积极意义上说，那几年铁路建设的超常发展，不仅使中国的铁路从无到有、从小到大，而且基本完成了中国铁路网的总体布局，对于当时乃至后来中国经济的发展、中国综合国力的提升都起到了极其重要的作用，促进了中国社会结构特别是近代经济成分的发展，极大地改变了中国社会经济面貌。铁路的延伸，传播着近代文明的种子；铁路的兴建，改变了古老的中华大地的面貌，改变了中国传统社会结构，改变了人们的物质和精神生活方式。短短几年间，近万里铁路的修建，不仅带动了铁路沿线矿产资源的开发、新型工业的崛起，而且重绘了中国经济布局的蓝图，一批铁路沿线的新兴城市如哈尔滨、沈阳、郑州、石家庄等，渐渐成为中国新的中心城市，一批老的中心城市如天津、上海、武汉等，也因铁路的修建而更加壮大，成为全国性的中心枢纽。西方近代以来的先进技术、先进观念，通过铁路这条大动脉源源不断地流向中华沃土。

　　外国资本当然不是无偿援助中国，他们在中国获得了铁路修筑权和经营权。他们获得这些权利主要是因为中国在铁路建设初期缺少资金和技术。进入20世纪，中国资本在外国资本引导示范下也有了长足发展，具有高额利润空间的铁路建设，当然不应该让外国资本独享。聪明的中国人突然醒悟，铁路建设虽然投资巨大，但利润可观，空间巨大，于是从1903年开始，一种民族主义情绪不断酝酿。人们开始以国家安全、民族利益为理由，要求将外国资本驱逐出铁路建设领域。商办铁路的呼声越来越高，许多地方开始筹集资金设立公司，向政府施加压力。民族主义开始变味，一场突如其来的权利收回运动悄然兴起，而触发点则是粤汉铁路的修筑权。

　　粤汉铁路的历史贯穿了近代中国铁路发展的全过程。当清政府于1895年12月6日决定大举兴办铁路时，粤汉铁路的规划就已经提出。

　　大规模修建铁路的规划激励了国际资本对中国的热情，各国资本都在想方设法前往中国抢滩。1896年年初，美国铁路、轮船和银行方面的几家大公司整合成一个大辛迪加，出资成立一个专门针对中国铁路市场的“华美合兴公司”，争取承建中国当时准备兴建的一切铁路。

　　1897年1月6日，中国铁路总公司成立，清政府决定将卢汉、粤汉南北干线合为一体，以便成为中国南北交通大动脉。粤汉铁路最初拟议从武昌经江西至广州，后来为了与法国自九龙起计划筑至湖南的铁路竞争，并为了拉直铁路缩短距离，在湖南绅民的要求下，将粤汉铁路改为经湖南下广州。粤汉铁路全长约1048公里，工程预算约为3000万两白银。铁路所经过的湖南、广东、湖北等地的绅民对粤汉铁路怀有极大热情，倡议集股修筑，不用外国资本。湖南绅民迅速创办了湘粤铁路公司，准备集股自行修建，以此抵制外国资本的输入和外国人的控制。1898年1月26日，清廷谕令直隶总督王文韶、湖广总督张之洞、两广总督谭钟霖、湖南巡抚陈宝箴等随时会商铁路总公司督办盛宣怀，参照卢汉铁路办法，妥议招股借款各节，并选举各省绅商，设立分局，迅速开办。清廷并强调，各国如有请求承办此路的，即由总理衙门告以“三省绅商自行承办，已有成议”为辞予以婉拒。

　　清政府以三省绅商自筹资金为辞拒绝外国资本只是一种外交手段，实际上盛宣怀、张之洞等人并不相信三省绅商有能力自筹足够的资金。他们真正属意的是美国，他们想将粵汉铁路的承建权交给美国，以三省绅商自筹资金为辞所拒绝的只是英、法、德、俄等国。按照盛宣怀的分析，德国已强占胶州湾，俄国也强租了旅顺，法国对海南岛虎视眈眈，英国或有图扼长江吴淞之谋，结果造成中国的各海口几乎尽为外国人所控制。仅有内地，尚可南北往来。而汉口为各行省南北东西水陆交通的枢纽，若粵汉铁路再被英国人控制，将来北方俄国人控制的铁路南引，南方英国人控制的铁路北上，那么中国的国家安全则不堪设想。基于此，盛宣怀认为无论如何，粤汉铁路的承建权都不能再落到英、法、德、俄等国手中。而三省绅商的集资能力，盛宣怀、张之洞等人也深表怀疑，他们觉得即使三省绅商能够筹集部分资金，也肯定远远不够。为了使粤汉铁路早日建成，必然要利用外国的资本，而美国此时不断宣称保全中国，在中国既无势力范围，也无铁路权益。因此盛宣怀建议，为了以粵汉路保卢汉路，压制比利时以使其在卢汉路上让步，并抵制英、法、德、俄等国的觊觎，能够利用的外国资本就只剩下美国了。

　　盛宣怀的建议获得清政府的批准。1898年4月2日，清廷谕准粤汉铁路向美国公司借款。14日，督办铁路大臣盛宣怀委托驻美公使伍廷芳为代表与美国华美合兴公司在华盛顿签订了《粤汉铁路借款合同》，约定粤汉铁路分别以汉口、广州为起讫点，借款额为400万英镑，若不够，可以添借，年息5%，以铁路为抵押，借款期限为50年；借款期内铁路由华美合兴公司负责修建与经营。

　　粤汉铁路承建权最终落入美国人手中，这一结果自然使在中国华南地区具有重要经济利益的英国感到不安。然而为了讨好美国，赢得美国对其在华利益的支持，英国政府也不便在粤汉铁路的承建权问题上与美国人进行竞争。后经两国公使从中斡旋，英国的中英公司与华美合兴公司进行了谈判，并于1898年12月达成协议，第二年2月1日正式签署，约定今后任何一方在中国经办的企业，均邀请对方参加一半的投资，而对方不必承担相应的义务。根据这项约定，华美合兴公司承建的粤汉铁路，允许中英公司参加投资，中英公司承建的广九铁路，允许华美合兴公司参加投资。英美两国公司的约定，或许有助于粤汉铁路的建设，但另一结果却是使清政府原本拒绝英国投资粤汉铁路、防止英国控制中国南北交通大动脉的设想化为泡影。

　　《粤汉铁路借款合同》签字后，华美合兴公司即派员对线路进行了勘察。1899年3月，华美合兴公司向中国方面提交铁路附近开矿章程，提出在韶州、衡州、郴州等地开矿的要求。中方根据清政府路矿不能兼办的新章程，婉拒了美国方面的要求。然而美国方面坚持认为，中美粤汉铁路的借款合同在前，而新规定在后。根据中美《粤汉铁路借款合同》的约定，美方有权在铁路所经过的附近地区开矿。

　　美方的要求引起了湖北、湖南、广东三省绅商的强烈不满，而已经签署的借款合同中也确实同意华美合兴公司有在铁路所经地区开矿的权利。这种不可和解的冲突使粤汉铁路的合作谈判几乎陷入僵局，后来在美国驻华公使及张之洞等人的调解下，粤汉铁路合作的谈判得以继续。1900年7月13日，中国驻美公使伍廷芳代表督办铁路大臣盛宣怀在华盛顿与华美合兴公司签订了《粤汉铁路借款续约》，对先前的合作略作调整。

　　续约签订后，美方拖延合同的执行，甚至私自将三分之二的股权卖给了比利时万国东方公司，擅自决定粤汉铁路南段由美国修筑，北段由比利时修筑。

　　与粤汉铁路相关联的湖南、湖北、广东三省民众（当然主要是民族资产阶级）本来就对清政府将粤汉铁路修筑权交给美国华美合兴公司极为不满，现在更对华美合兴公司的违约举动义愤填膺。1903年春夏之交，三省绅商强烈要求清政府废除合同，收回路权，向民间资本开放路权，由三省筹措资金自办。

　　两湖及广东三省绅民的呼吁引起了全国性的响应，在这种情况下，张之洞只好听从民意，以675万美元的高价赎回粤汉铁路的修筑权。

　　对于来自民族资本的呼吁和压力，清廷出于各方面的考虑作了一些让步，于1903年12月2日发布由商部奏定的《铁路简明章程》，对于民族资本作出重大让步，允许各省官商自行筹集股本兴办铁路干线或支线。但是对于绝对排斥外国资本投资铁路的主张，朝廷并没有答应，依然允许各国资本继续在铁路上投资。

　　《铁路简明章程》解除了对民族资本的约束，相应下放了铁路修筑权，允许民间资本进入铁路工程，为民族资本、民间资本进入铁路打开了通路。同年，以侨资为主体的广东潮汕铁路公司成立，承建潮州府至汕头全长90华里的铁路。这是近代中国第一条商办铁路。至1907年，湖南、江西、云南、安徽、山西、浙江、福建、陕西、湖北、四川、广西、黑龙江、河南等十五个省份相继创设铁路公司，筹措资金兴修本省铁路。民间资本纷纷向铁路修筑工程上投入。

　　干线国有：一个比较好的政策选择

　　1903年向民间资本开放路权的决定，可能还是有点不那么慎重。按理说，扩大铁路建设资金源，让民间资本享有国民待遇，与外国资本同等参与具有相当利润空间的铁路建设，应该是利国利民的好事。然而中国各省情形差别很大，民间资本的成长既不成熟也不均衡，像广东华侨比较多，浙江、江苏等省比较富裕，资金自然不太成问题。这些地方的文明程度相对稍高，有管理能力，有技术人员，施工质量也有保障。然而其他地方就很难说了，许多内陆省份的铁路建设热情，其实只是来源于看到了铁路建设的巨大利润空间。他们既没有足够的人才去参与管理和设计，更没有足够的资金去参与建设，他们只是借助于铁路建设这个名头去融资，去向民间搜刮财富，有的地方还采用了米捐、盐捐、谷捐、茶捐等办法。四川的办法最恶劣，竟然在反对外国资本的幌子下，劝说百姓节衣缩食，以租股、加抽灯捐、士厘等方式筹集资金，这实际上是将下层百姓的活命钱用来修路。

　　还有一个值得注意的问题。由于将铁路修筑权下放到了地方，允许民间资金参与，因而一些地方自办的铁路不仅技术标准与其他地方不统一、不一致，而且从一开始就不准备与其他省份的铁路进行联网，只是独自发展、独自欣赏。这就导致规划中的全国路网迟迟无法实现，南北和沿海各大干线的贯通受到巨大挫折。中国的民间资本或许在自营铁路上获得了某些利润，但对整个国家的发展来说，似乎是得不偿失。

　　面对这种困境，邮传部于1906年通过调研制定了一份《统筹全局铁路折》，根据各省已有规划制定全国铁路总图，确定全国铁路干线和主要支线的大致走向。对于未来中国铁路建设管理模式，这个计划也提出了一些积极的建议，大致是区别全国各地的不同情况，因时制宜，因地制宜，因人制宜，将主要干线收归国有，由国家主办，将不太影响全局的支线交给地方，利用民间资本举办。

　　邮传部的这个规划当年并没有立即施行，拖至1908年年中，清政府实在没有办法了，遂下令参照这个规划对全国铁路再建情况逐一调查，妥拟办法，严定期限。各省绅商集资不足，无法开工，或虽已开工而无法按期完成的，就要按照新的规定，根据各路历年报告，分别撤销，明白地说，就是将先前商办而进展不力的收归官办。

　　根据清政府的这个政策，邮传部出面将河南、陕西以及江苏铁路公司集股不多且一直没有开工的工程作了处理，向这些工程注入一部分官股，将陇海铁路各线段由原来的商办改为官商合办，一度化解了这些路段的资金困难。因而这个政策在推行之初并没有遭到反对，并使相当一部分人相信，这个政策或许是解决铁路建设难题的出路。

　　清政府试图将这些举办不力、进展不顺的铁路收归官办，政策出发点或许是好的，但从经济视角观察，显然侵犯了民间资本的利益，特别是清政府在政策规定上的歧视，那就是官办铁路可以以路权作为抵押，获取外国资金。商办铁路之所以举办困难，主要就是因为缺少这个重要的融资渠道。中央与地方为路权吵得不可开交，这个事情一拖就拖到了1911年。

　　1911年5月5日，给事中石长信就铁路建设中的资金筹措等问题向清政府提交了一份重要报告，建议清政府痛下决心，将涉及全国经济布局的重要干线一律收归国有。粤汉铁路、川汉铁路连接西南边陲，具有非常重要的战略意义，实为国家应有的两大干线，断非民间资本零星凑集所能完成。而且，从广东、两湖、四川等省的情况看，石长信也认为这几条干线非收归国有不可，因为根据他的调查，广东绅商虽然争夺铁路修筑甚力，但修筑的路却甚少。两湖经济发展水平低，集资始终没有着落。至于四川绅商，各树朋党，各怀意见，以致粤汉、川汉铁路溃败延误。

　　石长信的铁路干线国有方案明白晓畅，简单易行，清政府的最高层对此自然欣赏认同，以为所筹办法，尚属妥协。朝廷过去没有完整的规划，以致全国路政错乱纷歧，不分枝干，不量民力，一纸呈请，辄行批准商办。以至于数年以来，广东省征集了那么多的股份，却并没有修建多少铁路；四川省路政情形更可怕，征集的铁路股份竟然挪作他用，倒账甚巨，估计很多烂账是无论如何都追不回来了；至于两湖，铁路局开办多年，筹集了那么多资金，但除了大量消耗民脂民膏，或以虚糜，或以侵蚀，恐旷时愈久，民累愈生，上下交受其害，贻误不堪设想。石长信的方案对这些问题都有通盘考虑，所以朝廷将这个方案批转邮传部研究奏复。

　　5月8日，清廷宣布新内阁成立。第二天，新内阁邮传部大臣盛宣怀就对朝廷先前的批复给予积极回应，竭力赞成石长信的主张，要求朝廷明降谕旨，晓示天下。于是清廷在这一天下诏宣布全国铁路干线收归国有，定为政策。宣布宣统三年（1911年）以前各省分设铁路公司集资开办的铁路干线，由于延误已久，应即由国家收回，赶紧兴筑。除支线仍准商民量力酌行外，其余从前中央政府及各省政府批准兴办的铁路干线各案一律撤销。这显然彻底废弃了1903年向民间资本开放铁路修筑权的政策。