总统与国会相比，谁的权力更大

　　总统与国会之间的关系是美国宪政的基石，也是三权分立能够成立的前提。从美国宪法文本来看，国会的地位要比总统更高一些，因为宪法第一条就是关于国会的规定，第二条才是总统。除此之外，考虑到美国在1787年的联邦宪法之前有一个邦联的宪法文本，那个时候，只有国会没有总统。也就是说，从根儿上讲，总统的权力有很大一部分源于国会的授权。

　　简单而言，国会与总统之间是监管者与执行者的关系，国会一共有535位议员，而总统只有一个人，人多了，办事效率肯定比较低，但是考虑得却比较周全；而总统可能比较高效，但也容易出错。国会对总统的制约有很多方面，举其要者而言，主要有立法权、财权、人事权、弹劾权、条约批准权以及调查权。其中最主要的就是财权，众议院掌握着财政大权，如果国会不给拨款，白宫就要等着关门。总统要在前一年向国会提交第二年的政府财政预算，比如2012年2月13日，总统奥巴马向国会提交了2013年度的财政预算，等待国会的批准。国会本身有预算局，还有审计局，对政府花的每一分钱都要进行监督。

　　对于国会而言，钱袋才是制约总统的主要武器，因为没钱什么事情都干不了。参议院在外交和国防方面可以制约总统，众议院则控制了国家的钱袋。为什么会有这样的安排呢？参议院的人数比较少，一开始参议员是由州议会选举产生，属于美国社会的达官显贵，因此，参议院类似于英国的贵族院。而众议员则是人民选出来的，按照“无代表权，不纳税”的原则，代表人民的众议员首要的任务就是看好人民的钱袋。因此，众议院议长的权势可以与总统相媲美，如果众议院为在野党所控制，那么议长就可以在预算问题上与总统进行一番缠斗。

　　2011年4月8日，美国总统奥巴马亲自坐镇，民主、共和两党终于就预算问题达成了妥协。这场谈判持续了近一个星期，奥巴马将各种重要的外事活动都延后了，希望与众议院议长博纳达成妥协。众议院议长共和党人博纳向新闻界通报：作为过渡，目前维持联邦政府运转的临时预算将再延5天；在此期间，国会将对维持2011财年剩余时间政府运转的预算决议进行表决。共和党主张对政府开支进行大规模缩减，而民主党则希望保证医疗卫生、环境保护等方面的预算。财政支出的数额及其分配成为两党斗争的焦点。

　　这次妥协除了奥巴马本人的努力之外，可能还有一点就是两党首领都不想把预算案搞得影响太大，如果两党不能达成妥协，那么联邦政府就不得不“关门”，80万公务员将暂时“下课”。这并非耸人听闻，而且是有前车之鉴的。1995年美国曾经发生过一次联邦政府因为“缺钱”而关门大吉的事件，如果这次奥巴马不能与共和党达成妥协，历史会再次重演。

　　让我们回顾一下11年前的那段历史，意气风发的比尔克林顿与个性张扬的纽特金里奇的缠斗让我们更加清晰地理解美国的选举政治。

　　众议院掌握着美国的预算大权，虽然美国的总统风光无限，但是“钱袋”却掌握在众议院手中。宪法明确规定：所有的财政议案，不论关于征税还是支出，都必须首先在众议院提出。换句话说，总统可以有很多宏伟蓝图，但是最终他要向众议院“要钱”，众议院大部分的时间都是在审核或者通过各种计划以筹集或者分配各种款项。从1922年开始，国会要求总统必须拟定并提交行政预算案，所谓的行政预算就是行政系统每年预计的开支。1974年国会通过《预算和截留控制法案》，这一法案将各种财政大权收回议会，总统只能花国会划拨的款项，此外，在每个预算周期中国会有权对全国的税收和开支进行审核。正是这样的权限设置使得总统与众议院之间总是闹得不开心，但这也是美国宪法“分权制衡”的真谛所在。而美国的公民也乐意看到总统与众议院在“钱”的问题上进行缠斗。杜鲁门总统之后，共和党几乎占据了多数总统职位，但是在众议院几乎是民主党人的天下。由此可见，美国人对权力的集中有种天然的敏感，他们不愿意将行政权和财政权交到同一政党手中，更不要说同一个人手中。“绝对的权力导致绝对腐败”，这似乎成为美国政治的一种“潜意识”，如果一个人左手有行政权，右手有财政权，那么只要大笔一挥，纳税人的钱就不翼而飞，这是多么可怕的事情啊。

　　1994年美国中期选举，共和党大获全胜，在参众两院都占据了多数席位，此外，民主党在州一级地方选举中也表现不佳。克林顿总统顿时陷入孤立，没有国会的支持，各种施政计划都受到掣肘。纽特金里奇也是个权力欲极强的政客，1995年美国第104届国会选举中，当他成功当选为众议院议长时，犹如帝王一般走向讲坛，此时有人高呼：整个都是纽特的世界了！在此之前，共和党已经有40年没有控制众议院了，金里奇为了重新夺回众议院控制权，在共和党人中间拟定了一个《与美国的合约》的文件，在这份文件中列举了十项政策建议，集中体现了共和党的理念。比如，缩小联邦政府的作用、取消教育和环保方面的支出、平衡预算、减税等。在金里奇的鼓动之下，1994年的中期选举成了一次全国性的运动，民主党在金里奇的猛烈进攻下，一路溃败。中期选举之后，共和党控制了参众两院，金里奇更是将自己当作了一位共和党的首相，自觉可以与克林顿分庭抗礼，所以就更处处刁难克林顿。

　　中期选举失败之后，克林顿改变政治策略，他开始向中间派靠拢。克林顿的政治顾问迪克莫里斯建议他走中间路线，在共和党和民主党之间玩平衡。在预算问题上，他与共和党人一道同意削减开支，平衡预算，同时又与民主党人一道推动联邦在医疗保险方面的改革。围绕预算问题，金里奇与克林顿一直僵持不下。金里奇认为可以依靠这一议题再一次打败克林顿，但是他的穷追猛打并没有得到美国人的宽容。克林顿拒不妥协，联邦政府不得不关门，在关门前一晚上，克林顿对共和党人厉声指责：“如果你们的预算案通过了，数以千计的美国穷人将因此而受苦受难。我绝不会签署联邦医疗补贴计划削减案，哪怕在民意调查中我的支持率不足5%也在所不惜。”

　　克林顿也没有想到，这次预算的角斗居然成为他绝地反击的好机会。美国新闻界和民意开始倒向克林顿，认为金里奇为了个人的权力而导致联邦政府瘫痪。金里奇风光一时，却给共和党造成了巨大的损伤，1996年克林顿连选连任。正是这桩联邦政府“倒闭”的历史公案使得现在的共和党众议院议长不愿意因为预算造成僵局，给奥巴马下一个任期留下了一个巨大的难题。