对于袁世凯来说，“二次革命”的失败是一个好消息，他借着军事打击国民党的机会，将南方各省纳入了北京政府的统治范围。同时，他调整中央政权，将因“宋案”而声名狼藉的赵秉钧一脚踢开，把共和党、统一党、民主党三党纠集成一个进步党，任命该党的熊希龄为总理，组织了一个包括梁启超、张謇等“名流”在内的“第一流人才内阁”。

　　这个由一群书生和一群袁氏嫡系军阀政客混合而成的内阁很快被袁世凯控制。1913年9月，袁世凯又策动十四省的都督要求选举总统，由国民党和进步党组成的国会手无寸铁，被迫同意。10月6日，袁世凯借口保护国会，把大批的军警派到了国会大门外，团团围住，并纠集一帮便衣民警、地痞流氓在外充当所谓“公民团”，堵着门口不让任何人出入。意思很明显，只能选袁世凯当总统。从早上到下午，国会里的议员们吵成一片，上演了一场闹剧，经过三次投票，最终选举了袁世凯为正式大总统。国会大门外响起一片“袁大总统万岁”的喊声，此时肚子饿得咕咕叫的议员们才被放了出来。

　　这场儿戏般的选举过后，袁世凯就爬上了正式大总统的宝座。他立刻翻脸不认人，首先把国民党打成乱党，强迫解散，国民党议员一律被扫地出门。占国会约半数席位的国民党被轰下台以后，国会就达不到法定人数，袁世凯立刻于1914年1月宣布取消国会。

　　既然国会已经不存在，原本的内阁也就没了利用价值，袁世凯又在1914年2月把熊希龄内阁逼下台。《临时约法》所规定的内阁制至此土崩瓦解。

　　袁世凯的下一步就是废弃掉那部如紧箍咒一般的《临时约法》。5月1日，在袁世凯授意下修订成的《中华民国约法》正式炮制出台，把内阁制改成总统制，立法权由参政院代行，而参政一律由总统任命，总统可以不经过立法机构参政院宣战媾和缔约、制定官制、任免国务官员和驻外使节，也有自由行使褫夺恢复人民公权的权力。在总统府中设立以国务卿为首的政事堂作为办事机构，国务卿则由袁世凯的北洋系亲信徐世昌担任。参政院立刻出台了一部《总统选举法》，规定大总统任期十年，可以无限制连选连任。大总统任期届满如认为“政治上有必要”可以不经选举直接连任，大总统的继任人选也由现任的大总统直接推荐。

　　通过《中华民国约法》（或者称“袁记约法”）和《总统选举法》，袁世凯完全获得了独裁专制的权力，民国初年《临时约法》所规定的民主制度被他全盘破坏。特别是总统选举的相关规定，等于给了袁世凯终身总统的身份，并为袁家世袭总统开了方便之门。此时的袁世凯，已经是一个披着民国总统“皮”的皇帝了。

　　接下来，袁世凯又闹出了恢复祭孔祭天的闹剧。此时，袁世凯之野心已是路人皆知，明眼人一看便知袁世凯的下一步计划就是登基做皇帝，恢复帝制。

　　嗅觉灵敏的日本人此时前来趁火打劫。1914年8月，欧洲列强爆发了第一次世界大战，英国、法国、德国、俄国等帝国主义国家在欧洲大陆杀成一片，根本无暇腾出手来处理远东问题。日本的大隈重信内阁认为这是“发展日本国运的天佑”，外相加藤高明无视当时日本的政治惯例，在接到英国要求其参战的照会以后，立刻以当初为对抗俄国而缔结的日英同盟为由，绕过元老决定加入协约国对德国宣战。日军在德国的势力范围山东半岛登陆，侵占了德国所占领的青岛和胶济铁路，把山东半岛实际上划成日本的势力范围。

　　同时，加藤高明等人还借口保护和扩大日本在华权益，利用西方列强无暇东顾的契机，草拟了一份《对华二十一条》（简称《二十一条》）的文件。这份文件共分5号21条。第1号4条，要求中国政府承认日本继承并扩大原本属于德国在山东的特权。第2号7条，要求中国政府承认日本“在南满洲和东部内蒙古享有特殊地位”，包括延长旅顺、大连和南满铁路、安奉铁路租期为99年；日本获得南满洲和东部内蒙古的居住权、建厂权、开矿权等。第3号2条，要求中日合办汉冶萍公司，未经公司同意，不得由他人开采附近矿山。第4号1条，规定中国沿海之港湾岛屿不得租借其他国家。第5号7条，规定中国政府聘用日本人为政治、财政、军事顾问；中国允许境内日本医院、寺院、学校等获得土地所有权；中国警察机关由中日合办；中国部分军械由日本采办或设立中日合办军械厂，采用日本技术，采购日本材料；中国将连接武昌与九江、南昌之铁

　　路，及南昌至杭州、南昌至潮州各铁路之建筑权交给日本；中国允许日本人有在福建投资修筑铁路和开采矿产的优先权；中国允许日本在中国内地传教。这些条件如果全盘接受，就会让中国有变成日本殖民地的危险，特别是山东、福建、东北、内蒙古等地会直接变成日本控制下的殖民地。

　　日本驻华公使日置益受加藤高明的指使，于1915年1月18日绕过了中国外交部，直接面见袁世凯递交《二十一条》。日置益看透了袁世凯的心理，他一方面虚声恫吓，声称日本政府外有诸多人与革命党有密切联系，所以如果袁世凯不能“给予友谊的明确证明”，日本政府无法担保革命党人不会煽动骚乱；另一方面，他又声称日本可以赞成中国复辟帝制。

　　袁世凯不是傻子，他也知道日本人不安好心，何况大隈重信、加藤高明、日置益这些人与袁世凯本属同一类人——政客，政客的字典里从来没有“信义”两个字。袁世凯对日本人的所谓支持复辟的承诺将信将疑，且他也并不想给自己扣上一顶“亡国总统”的帽子。于是他秘密派出了外交总长陆徵祥和次长曹汝霖与日本谈判，讨价还价，采用“拖”字决，从2月开始一直拖到5月。日本方面急不可耐，5月7日，日本发出了最后通牒，要求除了第5号以外，中国必须接受，否则马上开战。在最后通牒面前，袁世凯被迫屈服，在5月9日签下了除第5号以外的《二十一条》，北京政府发布公告，宣布5月9日为国耻日。

　　《二十一条》的签订引起了国内群众、学生和海外华侨的强烈愤慨，从而爆发了一场大规模的反日爱国运动。袁世凯在这样的局势下，却利令智昏，仍然做着他的皇帝梦。日本首相大隈重信的一番暧昧不明的话也让袁世凯有了一定信心，大隈重信表示如果中国与日本采用同一政体，必将增进中日联系云云。袁世凯把这些话当做是日

　　本支持他恢复帝制的信《二十一条》文本

　　号。1915年8月，担任北京政府宪法顾问的美国人古诺德发表了一篇《共和与君主论》，声称中国“大多数人民智识不甚高尚”，所以“中国如用君主制，较共和制为宜”。袁世凯一伙人就抓住这个机会大做文章，宣扬复辟帝制。在袁世凯的指使下，由杨度、严复、刘师培、孙毓筠、李燮和、胡瑛等六人组织了一个“筹安会”，打着“学理讨论”的牌子鼓吹帝制，组织各省代表入京讨论“国体问题”，声称各省一律“主张君主立宪”，为袁世凯称帝创造舆论环境。同时，袁世凯的亲信还纠集一群流氓地痞，组织了一批五花八门的请愿团，到参政院递请愿书。

　　声势已经造足，接下来的戏码就显得更为胡闹。袁世凯指使梁士诒、杨度等亲信将这些七拼八凑的请愿团纠集起来弄成“全国请愿联合会”要求召开国民会议讨论“国体问题”。10月，参政院在请愿联合会的鼓噪下，决定召开一次“国民代表大会”来决定国体。12月，用“银弹”收买或者“子弹”威胁选举出的一批“国民代表”新鲜出炉。袁世凯也顾不得“吃相难看”，立刻把这些“国民代表”纠集到北京举行国体总投票，所有1993名“国民代表”全部投票拥护复辟君主制，并一致通过“恭戴今大总统袁世凯为中华帝国皇帝”，参政院当天就上书“劝进”。

　　戏演到这里，袁世凯终于感觉有点“过火”了，他假惺惺地退回“劝进书”。参政院以一百二十万分的“诚意”和前所未有的“效率”在当天又拟了一份两千多字的劝进书。次日，袁世凯终于宣布接受帝制。12月31日，袁世凯宣布改下一年为“中华帝国洪宪元年”，并准备在元旦登基称帝。

　　至此，这场洪宪帝制的闹剧演到了高潮部分。袁世凯在登上自己“人生的顶峰”后，他的统治寿命也走到了尽头。