府院之争可以说是中国近代政治史上的一出“闹剧”，在总统府和国务院之间的明争暗斗之下，掩藏着错综复杂的政治背景。

　　总统黎元洪，武昌起义前为驻武昌的新军第二十一混成协统。在武昌起义以后，由于起义军找不到一个合适的领袖人物出来主持湖北军政府，当时还躲在朋友家中的黎元洪就被当做“社会名流”给起义军抓了出来，赶鸭子上架成了湖北军政府都督。一个清朝军官因此摇身一变成了民国的缔造者，在中华民国成立以后，黎元洪就成为民国的副总统。袁世凯死后，他以副总统的身份成为“众望所归”的总统人选。

　　也正是因为如此，黎元洪这个集各种“阴差阳错”于一身的总统一无兵权，二无人脉，三无势力背景。国务总理段祺瑞作为袁世凯后北洋系的实力派人物，本不将黎元洪放在眼里，只希望将之作为一个“傀儡总统”、“摆设总统”，所以他处处以《临时约法》规定的“责任内阁制”为托词，不让黎元洪干预北京政府的政事。但黎元洪又不是一个甘心束手之人，对段祺瑞的施政多所干预，加上一些政治派系出于自己的利益站到了黎元洪一边为之摇旗呐喊，黎段两人的矛盾迅速升级。

　　在北京的国会中，各派的议员也闹成一团。前国民党的议员组成了一个“宪政商榷会”，大约有四百多名国会议员，是国会中最大的一派。其中主要有三大派系：最大的一派是张继、吴景濂等人组成的“客庐系”，另两派分别是林森、居正等人组成的“丙辰俱乐部”和孙洪伊等人组成的“韬园系”。这三派虽然联合，但也不是铁板一

　　块。如客庐系属于“稳健派”，主张拥护现在的段祺瑞内黎元洪

　　阁，保证政权的稳定性；但丙辰俱乐部等两派属于“激进派”，主张与段祺瑞内阁进行斗争。前进步党系的议员约150名就组成了一个“宪法研究会”加以对抗，他们反对“宪政商榷会”的两院制国会、地方分权等主张，要求采取中央集权，实行一院制的国会制度，并拥护段祺瑞内阁。在这个“宪法研究会”中又划分为汤化龙等人组成的“宪法讨论会”和梁启超、林长民等人组成的“宪法研究同志会”。

　　就这样，由前国民党议员团发展而来的宪政商榷会和前进步党议员团发展而来的宪法研究会就分别形成了“商榷系”和“研究系”。前者支持黎元洪，后者支持段祺瑞。由于“商榷系”的地方分权主张大合南方各派军阀的胃口，而“研究系”的中央集权主张又迎合了段祺瑞想要收回地方权力，加强中央的意见，所以在这批国会议员背后，就出现了南方非北洋系军阀以及直系军阀对抗北方中央政府皖系军阀的暗战。

　　既然国会议员分门立派，国会里就热闹了起来，口水与板砖齐飞，拳头并鲜血一色的现象也时有发生。国会议员中不乏饱学宿儒或者新派人物，但在国会讨论中却往往没有那么多理智和文雅，语言上的人身攻击尚属轻的，大打出手之事也是频频上演。斯文扫地的国会很快就变成一个乌烟瘴气的名利场，一群国会议员为自身和派系的利益，勾结军人，乃至于进行金钱交易。到北洋政府后期，这群国会议员因为曹锟贿选总统一事博得了“猪仔议员”

　　的“美名”。北洋政府中的西式民主至此完全成为世人的笑柄，此是后话，暂且不提。

　　黎元洪和段祺瑞的第一轮交锋围绕一个关键人物——徐树铮。徐树铮少年时就有“神童”之誉，1901年被推荐为段祺瑞的记室，深受器重。段祺瑞有心培养他，就把他送到日本陆军士官学校就读，归国后继续为段祺瑞效力。1914年，他已经被提拔到陆军部次长的位置，时年仅34岁。年少得志的徐树铮为人骄狂，即使在袁世凯面前也不改飞扬跋扈的本色。在袁世凯死后，徐树铮成为国务院秘书长，他在黎元洪面前也是十分傲慢，进总统府递文件时一语不发。

　　黎元洪询问时，他就回答说：“总统但在后页年月上盖上印，何必管前面是何事情。”搞得黎元洪颇为尴尬，恼羞成怒之余，拒绝再见徐树铮。前国民党籍的孙洪伊此时出任内务部长，他支持黎元洪与段祺瑞相斗，要求黎元洪将段祺瑞免职，以孙代之。段祺瑞岂是省油的灯，他抓住孙洪伊在任期内不依法裁撤人员的把柄，把孙洪伊的免职状送到总统府，黎元洪却拒绝盖章，双方终于闹到撕破脸皮的地步。最后，北洋系的大佬徐世昌出来打圆场，让孙洪伊和徐树铮两人同时去职，这才暂时结束了这场纷争。

　　纷争虽止，但尘埃未落。黎元洪和段祺瑞虽然暂时高挂免战牌，但两人心中不可能没有芥蒂。此时，另有一群人觉得还不够热闹，也横插一杠，让这一事端更为复杂化。

　　这群人就是督军团，原本各省的都督在袁世凯称帝时一度改称“将军”，袁世凯败亡后改称“督军”。这个督军团的组织发起人是安徽督军张勋。张勋是北洋系的，他为人保守，素来与国民党为敌，在南方反袁期间，他对南方各省的独立亦大为不满。1916年6月，他倡议组织北方各省代表会议，要求南方取消独立，抵制“暴乱分子”。9月，他又组织与之志同道合的十余省份代表到徐州开会，宣布“巩固势力，拥护中央”。张勋自此以督军团总盟主自居，对中央政府指手画脚，特别是对国民党人控制的国会多加指责。张勋的态度正中段祺瑞下怀，他原本看不起张勋这个“土包子”，但当他看到张勋可以利用时，立刻与之一拍即合。段祺瑞在内，张勋在外，两人联手向国会中的国民党人和黎元洪施加压力。

　　府院之争的白热化是在1917年，而斗争的焦点在于中国是否“参战”的问题，也就是是否参加第一次世界大战的问题。

　　第一次世界大战的主战场在欧洲大陆，欧洲主要列强英、法、俄、德、奥匈等分别结成同盟国和协约国两大军事集团展开厮杀。到1917年，欧洲战场的战局已经进入僵持状态。此时，美国正酝酿参战。因为一方面，美国与协约国的英、法等国的贸易额在战争开始以后急剧增加，而与同盟国的德国贸易额却直线下降；另一方面，德国的战争机器已经破坏到美国的核心利益，德国推行无限制潜艇战，在大西洋上四处袭击商船，其中包括美国的商船，德国还在南美与美国进行投资竞争。美国在1917年初就决定支持协约国加入战争。同时，美国驻华公使芮恩施游说中国也加入到协约国作战。

　　事实上，第一次世界大战在亚洲影响很小，只有日本一开始借口向德国宣战，趁列强忙于在欧洲大陆厮杀之际，强行占领了山东，并在太平洋上疯狂抢占德属岛屿。而中国在当时没有必要也没有实力去掺和列强之间的大战，所以北洋政府“严守中立”。当然，到1917年，局势已经发生了变化，对于中国来说，一旦美国参战，以美国的战争潜力，协约国将获得压倒性的优势，此时加入协约国，无疑更符合中国的国家利益。驻美公使顾维钧等一部分有识之士也这样认为。

　　耐人寻味的是，原本日本为追求德国在山东的权益，害怕中国可能会在战后以战胜国身份要求收回权益，因此极力反对中国参战，在得知美国的态度后，却一反常态，极力怂恿中国参战。日本首相寺内正毅立刻派西原龟三到中国提出了颇具诱惑的条件：退还庚子赔款2亿日元，支援参战军费3000万日元。美国人听说日本的态度后，也立刻来了个一百八十度大转弯，改为不主张中国参战。

　　这看起来似乎十分荒诞，实际上这是当时亚太地区的主要矛盾——美日矛盾所产生的必然结果。在1905年的日俄战争中，美国采取“两害相权取其轻”的态度，支持日本对抗俄国。但在战后，日本在华势力大大膨胀，威胁到了美国的利益。加上美国国内出现一股排外风潮，将日本人视为“黄祸”加以隔离排斥。所以，在这一时期，美、日两国都将对方视为潜在的假想敌，认为彼此之间必有一战。美日矛盾因此上升为亚太地区的主要矛盾。

　　日本和美国挑起的中国参战问题很快令府院之争白热化。日本向段祺瑞承诺一旦参战就给予金钱和军火的援助。为了借日本的力量壮大皖系，段祺瑞极力推动中国参战。2月9日，北洋政府就无限制潜艇战向德国提出抗议。3月3日，由于德国拒绝中国抗议，段祺瑞推动北洋政府与德断交，但黎元洪在美国的暗中支持下却于次日拒绝签字盖章，要求宣战必须经过国会同意。段祺瑞与黎元洪不欢而散，一怒之下，段祺瑞出走天津，以辞职相威胁，无力控制局势的黎元洪只好退让，之后国会以压倒性的票数通过了对德绝交案。

　　但绝交之后，宣战与否的问题还是没有解决，国会仍然拒绝通过宣战案。段祺瑞把各省督军代表叫到北京来寻求支持，同时，在5月10日国会讨论宣战案时，段祺瑞纠集了一群流氓地痞组成所谓的“请愿团”包围会场，殴打并威胁议员。前国民党系的内阁成员义愤填膺，农商总长谷钟秀、司法总长张耀曾、海军总长程璧光宣布辞职抗议，国会宣布搁置宣战案。段祺瑞勃然大怒，提请总统黎元洪解散国会，黎元洪以法无规定为由拒绝，同时要求段祺瑞“下课”。

　　5月23日，黎元洪正式宣布解除段祺瑞总理职务，段祺瑞愤然再度离京，准备以实力进行反扑。府院之争这场政治活剧终于演到了最高潮。