关于起草《银行业金融机构从业人员职业行为指引》的说明

　　为了落实中央领导同志的指示，根据中央纪委《关于中央和国家机关贯彻落实2008年反腐倡廉工作任务的分工意见》（中纪发[2008]5号）的安排，经银监会领导同意，银监会纪委、监察局从今年3月上旬开始调研起草《银行业金融机构从业人员职务行为指引》（以下称"指引"）。现就有关事项作以下说明：

　　一、制定"指引"的依据和必要性

　　（一）依据。温家宝总理指示，金融系统要树立"严格、规范、守法、诚信、创新"的"十字"行业作风。随着全球社会责任运动在我国的兴起，银行业的社会责任也日益受到社会的关注，人民群众期待银行业能成为有诚信、有效益、受人尊敬的银行。我国银行业日益发展，面临国际化、综合性经营、金融产品不断创新等新形势新变化，对银行业金融机构从业人员的职务行为也提出了新的要求。这些都是制定"指引"的基本依据。

　　（二）必要性。近年来我国银行业改革进一步深化、开放进一步扩大，银行业公司治理逐步完善，呈现出资产增长、质量改善、财务状况看好，抵御风险的能力进一步提高，金融国际化的发展对我国银行业发展提出了更高的要求。

　　一是促进银行业健康发展的客观要求。至2008年6月末，全国法人银行业金融机构8876家、资产57.7万亿元，有政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、农村合作金融机构、村镇银行、信托公司、金融租赁公司等18类银行业金融机构；银行业从业人员达276万人，有长期用工、临时用工和国（境）外员工。

　　二是推动银行业反腐倡廉建设的内在要求。党中央、国务院高度重视银行业的改革发展和稳定，高度重视银行业从业人员队伍建设。银行业金融机构以经营货币资金为基本业务，其潜在的高负债、高风险，与一般工商企业相比，仍具有更大的脆弱性和外部性，"骨牌效应"明显。面对银行业改革、发展和稳定的艰巨任务，银行业从业人员的素质不同程度地存在不适应或不完全适应新的形势和任务发展要求的问题。主要表现在：一些从业人员理想信念淡薄，行为不端，纪律不严，责任心不强；一些从业人员思想概念、知识结构和业务素质不适应现代金融和现代管理的需要；尤其是极少数从业人员特别是王雪冰、张恩照、于大路、刘金宝等人的违法犯罪行为，败坏了银行业队伍形象，损害了银行业金融机构信誉，影响金融安全高效稳健运行。

　　三是适应我国银行业国际化的必然要求。提高银行业队伍的整体素质，已成为做好金融工作的决定性因素。从国际经验看，许多国家和地区对银行业从业人员的管理都比较严格，有比较完善的行为规范。银监会制定规范银行业从业人员职业行为指引，目的是落实全国金融工作会议的有关要求，指导银行业金融机构建立起符合科学发展观要求的选人用人制度，促进银行业从业人员依法经营，廉洁从业，进一步推进银行业反腐倡廉建设，逐步引导银行业金融机构向诚信银行和受人尊敬银行的方向努力。

　　二、关于"指引"的性质和特点

　　（一）"指引"不是处理银行业从业人员违规违纪行为的惩戒性法规。今年1月15日，国务院废止《企业员工奖惩条例》后，与工商企业一样，目前银行业处理违规违纪从业人员缺少国家法规，以各行内部制度处分从业人员，法院和劳动部门不支持，给惩戒工作带来了困难。许多银行业金融机构建议银监会制定一部规范全行业的违规违纪行为处理处分办法，这个意见是有道理的。

　　中央纪委、监察部、国务院国资委等部门正在调研起草《国有企业从业人员纪律处分规定》，我们已经建议中央纪委、监察部将国有金融企业纳入这个规定的适用范围。另外，银监会案件督查组正在草拟《银行业金融机构工作人员职务行为准则》，内容已经包含对违规违纪行为的处理处罚。

　　本"指引"征求意见稿不是一部银行业惩戒性规章，而是对银行业从业人员行为准则提供一种导向性和提示性的规范，是银行业金融机构制定或修订各自从业人员守则的蓝本标杠。

　　（二）"指引"尽可能体现出"行业标准"的特点。近年来，银行业金融机构普遍重视靠制度管人管事，相继制定了一批各具特色的从业人员行为规范。据统计，截止今年7月末，已有37家银行业金融机构出台了从业人员守则及类似文件，如《国家开发银行员工防止利益冲突行为暂行规定》、《中国进出口银行员工守则》、《中国工商银行员工行为守则》、《中国农业银行员工行为守则》、《中国银行员工行为守则》、《中国建设银行员工职业操守》、《交通银行员工行为规范》、《招商银行员工行为守则》、《中国民生银行员工行为规范手册》、《中信银行员工行为守则》、《恒丰银行从业人员的相关准则》、《中国信达资产管理公司员工行为规范》、《中国东方资产管理公司员工行为守则》；中国银行业协会也组织80多家会员制订了《银行业从业人员职业操守》等。上述工作为银监会起草"指引"提供了借鉴，奠定了一定的基础。

　　现"指引"（征求意见稿），并不是对银行业金融机构从业人员守则的简单拼凑，而是对这些从业人员守则的内容进行归纳和提炼，吸收其中普遍适应的内容，同时密切跟踪金融国际化发展趋势对我国银行业从业人员素质的新要求，处理好继承与创新、宏观与微观、原则性与操作性、立足现实与前瞻未来的关系，体现以下特点。

　　（一）体现全面性的要求。目前一些银行业金融机构从业人员守则繁简不一，有的侧重规范业务操作、有的侧重规范日常礼仪、有的侧重规范廉洁从业、有的侧重规范违规处罚、有的侧重规范要害岗位从业人员行为、有的侧重防止利益冲突、有的侧重规范从业人员礼仪知识，等等。这些从业人员守则均是从本单位需要出发立言定事，内容不够全面，与"行业标准"都有一定的差距。

　　本"指引"涵盖政策性银行、商业银行、资产管理公司、信托公司、金融租赁公司、企业集团财务公司、农村合作金融机构、村镇银行等18类银行业金融机构，提出的行为准则是每一位银行业从业人员要努力做到的。

　　（二）体现一致性与差别化相统一的要求。党中央印发的《公民道德建设实施纲要》，从思想道德、社会公德、家庭美德、职业道德4个方面提出了公民统一的行为规范。"指引"既要体现银行业从业人员作为国家公民应具备的社会公德，又要体现货币信用行业对从业者素质的特殊要求。按照现代企业公司治理的最佳实务，"指引"除对银行业从业人员职务行为提出普遍性要求外，还对其董事会、监事会及高管层人员、关键岗位从业人员提出了差别化的要求。"指引"力图克服目前各银行业金融机构从业人员守则约束对象多限于柜台一线从业人员的缺陷，较好地体现了宏观性的要求。

　　（三）体现前瞻性的要求。目前，我国内地银行业与国外（境外）交往日益频繁，外资银行在内地设立的分支机构、法人机构不断增加，我国商业银行也不断在国外（境外）设立分支机构；国有商业银行和股份制银行纷纷在国内外（境外）公开上市，成为公众持股银行；金融创新产品层出不穷等。这些都对银行业从业人员的素质提出了更高的要求。"指引"立足于我国银行业的现状，同时考虑银行业深化改革扩大开放，中资银行业金融机构与外资银行业金融机构实行国民待遇，平等竞争，按照与时俱进的要求进行起草，使其在银行业金融机构现在及未来的人力资源工作中发挥一定的导向作用。

　　（四）体现实用性的要求。中国银行业协会已经制定了《银行业从业人员职业操守》、《中国银行业自律公约》、《中国银行业从业人员道德行为公约》、《中国银行业从业人员流动公约》。这些文件对起草"指引"提供了很有价值的借鉴。从部分银行业金融机构提供的资料看，也均从各自的角度出发，从维护各单位利益考虑提出要求，其规范的名称不同，内容各异，长短不一，各具特色。为增强"指引"的实用性，避免其大、空、虚，拟从社会责任、职业道德等方面提出具体要求，对各部分内容进行精简细化，使其通俗易懂，便于从业人员理解和实施。

　　（五）体现稳定性的要求。改革开放30年以来，我国银行业在改革中稳步发展，在发展中推进改革。从单一的存贷款业务，到中间业务、信托、租赁等业务的发展；从单一的国有独资银行一统天下到国有商业银行上市、地方性商业银行纷纷新设、外资银行相继到内地设立分支机构。这些不俗成绩的取得是广大银行业从业人员辛勤劳动的结果。展望未来，如果"指引"能够为银行业金融机构提供一个体现科学发展观要求的从业人员培养标杆，以对保障我国银行业金融机构安全稳健高效运行提供人力资源保证。

　　三、"指引"的起草过程和基本内容

　　今年2月中央纪委 监察部二室就落实中央领导同志指示，分别制定银行业、证券业和保险业从业人员行为准则工作召开会议作出安排后，银监会纪委、监察局及时向银监会领导汇报了会议精神，经会领导同意成立了"指引"调研起草小组。今年3月"指引"调研起草小组认真学习研究了一些银行业金融机构提供的37份从业人员守则及类似文件。目前银行业各单位的从业人员守则篇幅长短不一，内容各有侧重，体例上也不统一，有章节式的、有板块式的、也有标语式的，等等，总之，都各有特色，反映出各银行（公司）人力资源管理和企业文化的风格。

　　"指引"调研起草小组借鉴了部分银行业金融机构以及中国银行业协会制定的《银行业从业人员职业操守》、银监会非银部《信托从业人员管理办法》；学习借鉴了银监会以往发布的"指引"，如《电子银行安全评估指引》、《商业银行操作风险管理指引》等条款式文件，考虑"指引"应具有适用性、通俗性和可读性，并便于银行业金融机构张贴、对外交流和传播，"指引"采取条款式结构。

　　"指引"草拟出第一稿后，于2008年8月5日在银监会内网发布了征求意见稿，向银监会机关各部门、中国金融工会、银行业协会等20多个部门征求了意见，对反馈的意见和建议，逐条进行了研究，本着具有银行业特色，作为银行业从业人员职务行为的最低标准及最佳实践，不断斟酌修改，形成了现在的征求意见稿。"指引"内容共分5章36条：

　　（一）从业人员共同行为准则。着眼于银行业是经营货币资金的特殊行业，又是开放度很高的国际化行业的特征，"指引"从严谨、规范、诚信、守法、创新、廉洁、文明、节俭、和谐等方面展开，分别对从业人员职务行为提出要求，这部分是"指引"的主体。

　　（二）关键岗位人员行为准则。对银行业金融机构重要岗位从业人员行为提出特殊的要求。

　　（三）董事、监事及高管人员的行为准则。对银行业金融机构董事会、监事会、高管层人员的职业行为提出高于一般从业人员的要求。

　　（四）评估与监督、激励与惩戒的要求。"指引"不属于部门规章，不宜写条文式的罚则。我们在"指引"附则中分别对遵守指引的情况评估、监督检查、激励与惩戒提出了要求。

　　四、"指引"与银行业协会《银行业从业人员职业操守》、银监会案件督查组《银行业金融机构工作人员职务行为准则》的关系

　　根据中央纪委、监察部的统一安排，纪委、监察局起草的"指引"征求意见稿，按照会领导关于"指引"应体现银行业特点的指示，"指引"侧重从银行业从业人员职业道德的角度提出要求，所提要求是倡导性的、指引性的。目的是为银行业金融机构制定各自员工守则提供一个统一的标杆。

　　银监会案件督查组起草的《行为准则》适应了国务院废止《企业职工奖惩条例》后，银行业金融机构建议银监会制定银行业统一的违规行为处分规章的要求。其内容侧重于明确银行业金融机构工作人员在其具有强制职务活动中应予禁止的行为及处分规定，是具有强制性的部门规章。

　　中国银行业协会已通过的《银行业从业人员职业操守》属于行业自律性文件，主要从从业人员如何处理与客户关系等方面提出了要求。它与《职务行为准则》和《指引》可以相互补充，各自可发挥作用，基本内容不重复，三个文件将构成全方位规范银行业从业人员行为的体系。

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